Page 88 - Revista TCE AM - 2023
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REVIS T A T CE- AM  •  TRIBUN A L DE C ONT AS DO AMA Z ON AS                                                            REVIS T A T CE- AM  •  TRIBUN A L DE C ONT AS DO AMA Z ON AS








                                                                            16. Outrossim, conforme estabelecido no Sumário do                                                                      orçamentária, operacional e patrimonial da União
              Assim sendo, passa-se a abordar a necessidade de criação de um   Acórdão 2843/2008-TCU-Plenário, “na busca da verdade   Revela-se que o Tribunal de Contas do Estado do Amazonas, no   e das entidades da administração direta e indireta,
              órgão de instrução técnica de recursos como forma de garantia   material,  julgamentos  pretéritos  não  têm  o  condão   mês de julho de 2023, modificou o Plano de Cargos e Salários   quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação
                                                                            de fazer coisa julgada e não impedem que diante de
                                                                                                                                                                                                    das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo
              do devido processo legal.                                     novas situações se apontem falhas anteriormente não      dos seus servidores por meio da Lei n  6.270/2023. Dentro das   Congresso Nacional, mediante  controle  externo,  e  pelo
                                                                                                                                                                   o
                                                                            identificadas por quaisquer motivos”. (BRASIL, TCU,      modificações estabelecidas pela lei retromencionada aponta-    sistema de controle interno de cada Poder.
              SECRETARIA DE RECURSOS NA ES-                                 Acórdão n° 2545/2011).                                   se a criação Diretoria de Recursos e Revisões na estrutura     Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional,
              TRUTURA DAS CORTES DE CONTAS E                       Nesse sentido, na fase dos recursos, se é possível constatar      organizacional do Tribunal de Contas do Estado do Amazonas.    será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União,
              O DEVIDO PROCESSO LEGAL                              falhas não encontradas anteriormente em auditoria, por uma        Assim, acrescentando essa informação a pesquisa feito pelo IRB   ao qual compete:
                                                                   lógica reversa, as falhas apontadas em sede de inspeção podem     no ano de 2022, temos do universo pesquisado que sete Cortes   [...].
              A Lei n  14.133/2021, ao estabelecer o princípio da segregação   ser desconstituídas em face dos argumentos apresentados na   de Contas do Brasil não possuem órgão específico para análise   IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados,
                   o
              de funções, traz para o debate o devido processo legal   apelação administrativa feita pelos responsáveis. Desse modo,   dos cadernos recursais, no âmbito das instruções realizadas   do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito,
                                                                                                                                                                                                    inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira,
              administrativo. Assim,  pergunta-se:  Como o devido processo   o viés confirmatório das análises feitas pelos Auditores de   pelos Auditores de Controle Externo.                     orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades
              legal das prestações de contas públicas pode ser efetivo aos   Controle Externo no âmbito das mesmas Diretorias de Controle                                                           administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e
              gestores públicos sem uma estrutura organizacional garantidora   Externo deve constar no debate proposto. O que parece não ser   Pensa-se que as Cortes de Contas, sem uma Secretaria Recursal,   Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;
              de nova análise técnica recursal? Percebe-se que essa reflexão   razoável é remeter o recurso ao mesmo Órgão de Auditoria que   devem enfrentar o tema acima revelado, pois oito Tribunais de   [...].
              perpassa pela compreensão do devido processo legal, da ampla   expediu  relatório  inicial  acerca  de  irregularidades  encontradas   Contas do país modificaram suas estruturas no sentido de criar   A Constituição prevê, ainda, no art. 73, a existência de
              defesa, da busca da verdade material, do princípio da simetria   na gestão dos responsáveis – cenário conflitante com a exigência   um órgão independente na fase de instrução dos seus recursos   “quadro próprio de pessoal” junto ao Tribunal de Contas da
              entre o Tribunal de Contas da União (TCU) e demais Tribunais de   da aplicação do princípio da segregação de funções.   administrativos, mudança necessária que vai ao encontro do    União, aplicando-se, nos termos do art. 75 da Constituição,
              Contas Estaduais e Municipais, temas que discutimos a seguir.                                                                                                                         aos  Tribunais  de  Contas  Estaduais,  pelo princípio da
                                                                                                                                     que determina a Lei n 14.133/2021 quanto à segregação das      simetria, há muito consolidado na jurisprudência do
                                                                                                                                                       o
                                                                   A situação fática retro, quer dizer, o recurso administrativo     funções.                                                       Supremo:
              O  devido  processo  legal  exige a  concretude do princípio da   baixado para análise técnica no mesmo  Órgão  de Auditoria
              ampla  defesa.  Segundo  Moraes  (2010,  p.  107),  ampla  defesa   originário da inspeção e/ou para Comissão de Inspeção, fere a   A criação de uma Secretaria de Recursos traduz a segregação   EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.
              assegura ao réu condições que possibilitem trazer ao processo   ampla defesa. A devolução dos autos para órgão do controle   de duas atribuições dentro da competência do controle externo,   § 6º DO ARTIGO 74 E ARTIGO 279 DA CONSTITUIÇÃO DO
                                                                                                                                                                                                    ESTADO DO ESPÍRITO SANTO, COM A REDAÇÃO QUE LHE
              todos os elementos esclarecedores da verdade. Nesse sentido,   externo que primeiro apontou impropriedades  aos gestores   ou seja, separa os atos de auditoria da instrução dos recursos   FOI CONFERIDA PELA EMENDA CONSTITUCIONAL N. 17/99.
              os processos judiciais e administrativos devem conferir às partes   públicos recorrentes traduz uma situação incompatível imposta   administrativos executadas pelos Órgãos de Auditoria em relação   ARTIGOS 25, §§, 26, 27, CAPUT E PARÁGRAFO ÚNICO, 28,
              todos os meios de acesso e de produção de provas. Isso reflete   pela NLLC, ao exigir a separação de competências em sede   à nova Secretaria de Recursos, que estabelecerá atribuições aos   §§, TODOS DA LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL N. 32/93,
              na busca da verdade real ou material , pois qualquer limitação   decisória.                                            Auditores de Controle Externo para emitir, especificamente,    COM A REDAÇÃO QUE LHE FOI CONFERIDA PELA LC N.
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                                                                                                                                                                                                    142/99. TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. CRIAÇÃO DO
              para a produção de provas e a possibilidade de que elas não                                                            laudos técnicos sobre as razões recursais apresentadas pelos   CARGO DE SUBSTITUTO DE CONSELHEIRO. DISCREPÂNCIA
              sejam confrontadas na demanda administrativa, inclusive na   O Instituto Rui Barbosa (IRB) , por meio do Ofício n 01/2022-  recorrentes.                                              DO  MODELO  DELINEADO  NA  CONSTITUIÇÃO  DO  BRASIL.
                                                                                                              o
                                                                                           10
              fase recursal, tende a fragilizar a decisão a ser proferida. É um   GCEC, expedido em 2 de junho de 2022 pelo Gabinete do                                                             VIOLAÇÃO DO DISPOSTO NOS ARTIGOS 73, 75, PARÁGRAFO
              direito do gestor público ter suas razões recursais avaliadas   Conselheiro Mario Manoel Coelho de Mello, membro do Tribunal   Nos Tribunais de Contas em que não existe uma Secretaria   ÚNICO, 96, INCISO II, ALÍNEA “B”, DA CONSTITUIÇÃO DO
                                                                                                                                                                                                    BRASIL. 1. Estrutura dos Tribunais de Contas Estaduais.
              tecnicamente por um órgão com competência específica. Além   de Contas do Estado do Amazonas, oficiou os 33 Tribunais de   Recursal, a instrução do  recurso retro vai para  um Auditor de   Observância necessária do modelo federal. (BRASIL, 2022,
              disso, a nova análise deve enfrentar todos os argumentos   Contas  existentes no  país.  Nem  todos os  Tribunais de  Contas   Controle Externo lotado na Secretaria de Controle Externo   n.p., grifo do autor, grifos nossos).
              trazidos ao caderno recursal, sob pena de inviabilizar a análise   colaboraram com as informações, uma vez que foi obtida a   (SECEX). De certo modo, isso fragiliza o devido processo legal,
              de todos os elementos esclarecedores da verdade.     resposta de 14 deles, conforme se demonstra no Anexo A. O         pois não há mudança de órgão de instrução; no máximo, é   O  princípio  da  simetria  impõe-se  por  interpretação  extensiva
                                                                   IRB perguntou acerca da existência de Secretarias de Recursos     feita a mudança do agente público. Dito em outras palavras, o   quando a matéria for as atividades finalísticas de controle
              Revela-se o entendimento do TCU de que, na busca pela verdade   na estrutura organizacional dos diversos Tribunais de Contas   processo recursal está sujeito ao viés confirmatório das mesmas   externo do Tribunal de Contas, segundo afirmou a Suprema Corte
              real, os julgamentos pretéritos não impedem o reconhecimento   do Brasil. Em análise, as informações prestadas pelos Tribunais   Diretorias que, anteriormente ao recurso, expediram os relatórios   no julgado retro. Assim, por lógica jurídica, em sede recursal dos
              de falhas perante novas situações no trâmite processual.   revelaram uma amostra da realidade estrutural nesses órgãos de   conclusivos.                                    processos de prestação de contas, quando o Conselheiro Relator
              A tendência do viés confirmatório  indica um problema em   Controle Externo sobre a fase recursal.                                                                          determina uma análise técnica pelos Auditores de Controle
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              relação ao raciocínio humano (NICKERSON, 1998). Nos Órgãos                                                             Em recente decisão em sede de Ação Direta de         Externo, a exemplo dos recursos de reconsideração e de revisão,
              de Auditoria, há uma tendência de acreditar nos relatórios   Nessa pesquisa, dos 14 Tribunais de Contas, oito não possuem   Inconstitucionalidade (ADI) 6655 (BRASIL, 2022), o Plenário do   traduz uma atividade finalística dessa carreira. Portanto, a nova
              conclusivos expedidos no âmbito do controle externo. Nesse   uma Secretaria de Recursos e seis possuem Secretaria e/ou   STF sedimentou o entendimento sobre o princípio da simetria   análise técnica deve ser construída com base na aplicação do
              contexto, os Auditores de Controle Externo não podem elidir as   Diretoria de Recursos. Nessa amostra de 14 Tribunais de Contas,   que deve ser observado pelos Tribunais de Contas Estaduais e   princípio da segregação de funções.
              razões apresentadas nos recursos; logo, os réus têm o direito   observa-se que oito não respeitam o princípio da segregação de   Municipais em relação ao TCU acerca das atividades finalísticas
              a uma instrução efetiva, tema abordado pelo TCU (Acórdão n°   funções e o devido processo legal na fase recursal, visto que,   de Controle Externo (Processo n° 0112335-72.2020.1.00.0000.   Assim, é necessário o aprimoramento dos Auditores de Controle
              2545/2011/ Plenário. Processo: 030.336/2010-4. Relator:   admitido o caderno recursal, este retorna para as Secretarias de   Relator: Ministro Edson Fachin. Ata nº 14, de 9 de maio de 2022.   Externo para a instrução técnica dos recursos. As contrarrazões
              Marcos Bemquerer, que faz referência ao Acórdão n  2873/2008,   Controle Externo, o que contraria as novas exigências da Lei n    DJE nº 90, divulgado em 10/05/2022), in verbis  apresentadas em sede de recurso administrativo exigem um
                                                      o
                                                                                                                      o
              conforme pode ser observado no trecho do Acórdão a seguir.  14.133/2021.                                                                                                    preparo técnico e multidisciplinar a ser formado por auditores
                                                                                                                                                                                          nas mais diversas áreas pertinentes ao controle externo. Dessa
                                                                                                                                              Trata-se, no entanto, de  atividades finalísticas de   forma, um órgão específico de recurso nas Cortes de Contas é
                                                                                                                                              controle externo do Tribunal de Contas, nos termos do   importante em respeito ao princípio da segregação de funções
                                                                                                                                              art. 70, caput, e 71 da Constituição da República (g.n.):
                                                                                                                                                                                          impostas pela Lei n  14.133/2021 (BRASIL, 2021).
                                                                                                                                                                                                          o
                    8  Verdade real traduz a obtenção de provas pelo julgador visando aproximar-se da verdade dos fatos; em outras palavras, busca evidenciar o que   Art.  70.  A  fiscalização  contábil,  financeira,
                    realmente aconteceu, a verdade essencial para elaborar uma decisão justa.
                    9  Viés confirmatório “[...] é a tendência de prestar atenção em informações que suportam o que a pessoa acredita ou quer acreditar”
                    (https://www.direito.ufmg.br/revista/index.php/revista/article/download/1864/1766)
                    10  O Instituto Rui Barbosa, “[...] é uma associação civil criada pelos Tribunais de Contas do Brasil em 1973, com o objetivo de auxiliar os Tribunais
                    no desenvolvimento e aperfeiçoamento de suas atividades” (LIMA et al., 2021, p. 193).

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